Yolsuzluk Rejiminin Yapısal Sorunları
Türkiye demokrasisinin yeniden can bulması, artık sistemin bizzat kendisi haline gelmiş yolsuzluklar ağı ile hukuki, kanuni ve finansal araçlarla mücadele edilmesine bağlıdır. Bu mücadelede hissettiğimiz sorumluluk doğrultusunda İVME Hareketi olarak, İkinci Yüzyıl Dergisi’nde yayımlamış olduğumuz yolsuzluk rejiminin yapısal sorunlarını ve demokrasilere etkisini değerlendirdiğimiz yazımızı sizlere sunuyoruz.
Kimileri için fazlasıyla teknik, kimileri için ise fazlası ile hayati olan yolsuzluk, demokratik rejimleri içeriden kemiren en büyük sistematik tehditlerden bir tanesi, belki de en önemlilerindendir. Yolsuzluk dendiğinde bireysel düzeyde verilen rüşvetler ya da devlet kurumlarında daha geniş kapsamlı sürdürülen kayırmacılık gibi örnekler akla geliyor. Ancak yolsuzluk çok daha kapsamlı, yasal ve yasal olmayan çeşitleri olan, ulusal sınır tanımayan ve siyasi kültürle simbiyotik bir ilişki içinde olan birçok sistemsel sorunun genel adıdır. Bu sistemsel sorunların bir fikir olarak demokrasiye ve demokrasiyi ayakta tutan kurumlara yıkıcı zararı vardır. Zira demokrasiler hem içsel hem de dışsal tehditlerden sürekli korunmaya ihtiyaç duyan ve yaşayan kurumlar ağları üzerine kuruludur. Demokratik rejimleri ayakta tutan bu kurumsal sütunlar, siyasi ve ekonomik krizler sırasında yıkıma veya güç ihtirası taşıyan aktörlerce ele geçirilmeye açık, yumuşak bir zemine oturmaktadırlar. Bununla birlikte, Batı Avrupa ve ABD gibi tarihi daha eskiye dayanan ve oturmuş diyebileceğimiz demokrasilerde 21. Yüzyılda yaşanan gelişmeler, bu demokratikleşmenin ve yolsuzlukların demokrasilere olan etkisinin tam olarak nasıl ve hangi hızda işlediğinin yeniden değerlendirilmesini zorunlu kılmıştır.
Literatür, demokratik gerilemenin katalizörleri olarak hızlandırıcı olaylara ve krizlere odaklanmak yerine, demokrasilerin kurumsal temellerinin uzun süren yıpranma sonucunda kademeli olarak aşınabileceği ve oturmuş demokrasileri hibrit veya otoriter rejimlere dönüştürebileceği fikri üzerine yoğunlaşmıştır. Artık yaygın olarak demokratik gerileme olarak bilinen bu süreç, hızla, otokratik liderlerin güçlerini pekiştirmeye çalışırken başvurdukları yol haline gelmiştir. Bu sürecin inşasında yolsuzluk otokratik liderlerce güç ilişkilerini sağlamlaştırmak için kullanılır.
Demokratik gerileme tartışmalarının, dünya çapında demokratik rejimlerin karşı karşıya olduğu sorunların metastaz ettiği göz önünde bulundurulursa, neden günümüz siyaset bilimcileri için verimli bir araştırma alanı olabileceği net bir şekilde anlaşılabilir. Ancak, bu alanda üzerine yeterince odaklanılmayan ancak son derece kritik bir kesişim olan yolsuzluk ve demokratik gerileme arasındaki bağlantıdır. Konuyla ilgili araştırmalar her ne kadar yolsuzluğa ve yoksulluğun formları olan rüşvete veya kayırmacılığa değinse de ve yolsuzluğun demokratik gerileme ile nasıl etkileşime girdiğine dair derinlemesine incelemeler yeterince yaygınlaşmamıştır.
Yolsuzluk ve demokratik gerileme arasında tek yönlü bir neden sonuç ilişkisi değil, bir geribildirim döngüsü mevcuttur. Basitçe, yolsuzluk ve demokratik gerileme birbirini besleyen ve birbirinden beslenen iki mefhumdur. Bu döngüyü açıklamadan ve başta Türkiye olmak üzere dünya üzerindeki örneklerine değinmeden önce, yolsuzluğu tanımlayarak ve yolsuzluğun ve demokratik gerilemenin kavramsal olarak nasıl etkileşime girdiğini değerlendirerek başlamak uygun olacaktır.
Yolsuzluk ve Demokratik Gerileme
Demokrasi, sadece halkın halk tarafından yönetilmesi, hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması demek değildir. Demokrasi, siyasi aktörler olarak vatandaşın sorumluluk almasına ve kamunun demokratik kurumlara olan inancına bağlıdır. Mali gücün tek elde toplanması ve devlet kaynaklarının partizanca dağıtımı, kamu kurumlara olan inancının aşınmasına yol açar ve demokratik değerleri, normları ve kurumları zedeler. Dünyanın tamamında demokrasiler bir gerileme ile karşı karşıya ve yolsuzluk bu gerilemede kritik bir bileşen olarak görünmektedir. Yolsuzluk, yöneticilerin siyasi varlığının kesintisiz ve hatta genişleyen kaynak alışverişi ilişkilerine ve seçkinler (iş dünyası, parti elitleri vs.), devlet görevlileri ve seçmenler arasında yaratılan kaynak ilişkileri ağına bağlı olduğu bir sistemin yerleşmesine yol açarak demokrasinin gerilemesine vesile olur. Kaynakların bazı seçmenler, bazı seçkinler ve siyasi aktörler arasında, siyasilerin gücü korumasını garanti edecek şekilde hareket etmesi, demokratik gerilemeyi besler. Bu hareketin süresiz ve genişleyen bir doğası olması elzemdir.
Uluslararası Şeffaflık Örgütü, yolsuzluğu “özel kazanç için emanet edilen gücün kötüye kullanılması” olarak tanımlar. Yolsuzluk birçok biçimde kendini gösterilebilir; örneğin, küçük veya büyük olabilir ve ulusal sınırları tanımayabilir. Yolsuzluğun parmakla işaret edilebilir tek bir nedeni olmamasına rağmen, yoksulluk, kamu görevlilerinin düşük sosyal ve ekonomik statüsü ve kurumsal şeffaflık ve hesap verebilirlik mekanizmalarının yetersizliği veya yokluğu gibi belirli faktörler yolsuzluğun ortaya çıkmasına vesile olabilir. Bu haliyle, yolsuzluk biçimleri, kaynakların tahsisini ve dağıtımını çarpıklaştırarak siyasi, sosyal ve ekonomik eşitsizliği körükler. Yolsuzluk, eşitsizliği körükleyerek, demokratik yönetişimin doğasında bulunan idealler olan evrenselliği ve tarafsızlığı aşındırır. Bu aşınma da vatandaşların hem bireysel olarak hem de halk olarak kamu kurumlarına olan güvenini zedeler. Demokrasiyi ayakta tutan yargı, bürokrasi ve diğer kurumlara olan güven azalır.
Bu tanım, yolsuzluğun doğası gereği yasa dışı olduğunu ima eder; ancak seçim kampanyalarından kamu ihale anlaşmalarına kadar yolsuzluklar yasal yöntemlerle de yapılabilir. Amerika Birleşik Devletleri, “yasallaştırılmış yolsuzluğun” devam ettiği bir nüfuz piyasasının başlıca örneğidir; lobicilik, harcama ve kampanya finansmanına ilişkin gevşek mali düzenlemeler, büyük şirketlerin veya nüfuz gücü yüksek özel kolektiflerin siyasi aktörlere emanet edilen gücü menfaat için kötüye kullanmaları adına baskı yapmasına izin verdiğinden, bu yolsuzluk biçimi, politika oluşturmayı etkilemek için servetin kullanılması etrafında döner. Bu sorunlar, ABD Yüksek Mahkemesi’nin 2011’deki Citizens United v. Federal Seçim Komisyonu kararının, şirketlerin politika yapıcıları etkilemek için sınırsız kaynak tahsis etmesine izin vermesinden sonra iyice ön plana çıktı. Aynı şekilde, Türkiye’deki gevşek kamu harcama düzenlemeleri hem yerel hem de merkezi yönetime kamu ihale sözleşmelerinin ayrıntılarını kamudan saklama olanağı tanıyarak, yasallaşmış bir şekilde yolsuzluğa izin veriyor.
Ayrıca bir ülkenin demokrasi olması için en az asgari düzeyde kamu hizmeti gereklidir. Asgarinin tanımı kişiden kişiye farklılaşsa da iyi bir eğitim ve sağlık sistemi ve halk güvenliğinin tesisi olmadan, insanların siyasi aktörler olarak kamusal alana katılımı düşer ya da tamamen ortadan kalkar. Yolsuzluk kaynakların taraflı ve partizan tahsisine ve dağıtımına yol açtığından, karar vericiler kanuna ve evrensel değerlere uygun kararlar vermek yerine daha yüksek düzeyde rüşvet almakla daha fazla ilgilenirler ve bu da günün sonunda kamu hizmetlerinin kötüleşmesi ve eşitsizliği körüklemesi anlamına gelir. Daha da kötüsü, yolsuzluk kamu hizmetlerinin maliyetini de artırır. Sonuç olarak, yozlaşmış ülkeler daha az yatırıma sahip olmakta ve daha da yoksullaşmaktadır.
Demokrasi Kültürünün Asgariye İndirilmesi
Ek olarak, artan yolsuzluk, elitlere ve devlete olan güvenin azalmasına yol açmaktadır. Yolsuzluğun yüksek olduğu bir ülkede halkın politikacılarına ve memurlarına güveni yoktur. Siyasi elitlerden çekinen ya da bu elitlerle gayrikanuni bir çıkar ilişkisi kuran vatandaşların oy verme, sivil topluma katılma veya kamusal tartışmalarda aktif taraf olma refleksleri de zayıflar. Sonuç olarak demokrasi kültürü geriler. Zayıflayan demokrasilerde de hesap verebilirlik ve şeffaflık azalır. Şeffaflığın azalması daha fazla yolsuzluğu tetikler ve demokratik gerileme-yolsuzluk geri bildirimli döngüsü siyasi kültürün merkezine oturur.
Bu bölümde önereceğimiz politika değişiklikleri aslında Türkiye gibi yolsuzluk rejiminin bir ekonomik sistemin işleyişini belirleyen ve sonuç olarak birikim rejimi ve servet dağılımının toplumsallığı yok eden bir anomali haline geldiği vakalarda, yargının; toplumu korumak üzere yeniden görevlendirilmesi ve donatılması ile de alakalıdır.
Yolsuzluk olgusunun yönetenler ve sermayeyi elinde tutanlar gibi iki hegemonik grup tarafından uygulandığı bir ortamda, kendi payı haksızca elinden alınanların haklarının tesisi için harekete geçirebilecekleri yeni bir kamusal ve hukuki güç yaratılabilir.
Türkiye tipi demokratik gerileme ve hukuk devletinin tasfiyesinin yaygınlaştığı örneklerde toplumun ve taban hareketlerinin güçlendirilmesinin yanı sıra yargı ve adliyenin asli görevine geri dönebilmesini sağlamak elzemdir. Türkiye’de özellikle ihaleye fesat karıştırmaya dönük hukuki zemin, Kamu İhale Kanunu’nun yeniden yazılmasından başlanarak yargıdaki süreçlerin verimini artıracak biçimde düzenlenmelidir. Kanunun yeniden yazımında, 2008 yılında 5812 Sayılı Kanun’la birlikte gittikçe genişleyen davet usulü ihaleyle hizmet alımının istisnai hale getirilmesi amaç olarak benimsenmelidir. Kanunun yeniden ele alınması sürecinde başlangıçta yetersiz kalabilecek içtihattın oluşturulması için normatif perspektifin güçlendirilerek özellikle zaman aşımı, cezasızlık indirimi ve yolsuzluğun kamusal sorumluluk yaklaşımına dönük kanuni perspektifin derinleştirilmesi gerekmektedir.
Kanuni değişikliklerin yanı sıra hukukun uygulanmasındaki eksiklikleri giderebilmek için daha güçlü bir yargı teşkilatını oluşturmak çok önemli hale gelmiştir.
İlk safhada Türkiye özelinde adli personelin, son yıllarda getirilen yeni atama sistemi sebebiyle yolsuzluk gibi hem teknik hem de uzmanlaşma gerektiren bir alanda kapasite zorluğu yaşadığı gözlemlenmektedir. Buradan hareketle yolsuzluk soruşturmalarında takip edilen yöntem, teorik yaklaşım ve uygulamalara dönük özel eğitimler, mesleki yeterlilik için zorunlu hale getirilebilir. Bu uzmanlaşmanın desteklenebilmesi için özellikle inşaat hukuku, ihale hukuku, kamu harcama belgelerinin incelenmesi, ihale yöntemleri, kesin hesap sistemleri ve uygulamaları gibi belirli çalışma alanlarında özellikle bilirkişi raporlarını yorumlayabilmek, yeni yaklaşımlar getirebilmek üzere yeni eğitimler ve taslak yaklaşımlar yargı mensuplarının mesleki hayatlarına eşlik etmelidir.
Burada yargının yolsuzluğu tespitinde savcıların Sayıştay Müfettişlerinin raporlarına bağlı yürüttükleri hukuki süreçlerde tespitlerin yapılması, mahkeme heyetine tarafların iddialarına dönük delilleri yolsuzluk gibi teknik bir konuda inceleyecek bilirkişi heyetlerinin emekli sayıştay denetçileri arasından tercih edilmesi de bir yöntem olarak kabul edilebilir. Burada Sayıştay Raporlarına gizlilik getirilmesi gibi yöntemlerden vazgeçilmesi ile bu raporların incelenmesi sırasında oluşabilecek handikapları bilirkişi heyetlerinde yer alan üyelerin kompozisyonu ile aşabilmek mümkün olacaktır.
Son olarak ise yargı süreçlerinin yapısal sorunlar arasında ön sorun ve bekletici mesele olarak adlandırılabilecek süreci uzatan yargılamanın devamı için nihayetlendirilmesi gereken konular vardır. Yani delillerin incelenmesi veya davanın incelenmesi veya sonuçlandırılması için başka bir görevli makamın çözmesi gereken hususlar ortaya çıkabilir. Bu sebeple yolsuzluk gibi farklı yargısal süreçleri idari soruşturma gerektiren durumları kapsayabilecek konularda davaların zaman aşımına uğraması yüksek ihtimal altındadır. O sebeple, delil toplamanın ve yargılama süresinin sorunlu olduğu Türkiye şartlarını da dikkate alarak, zaman aşımının artırılması ve yargılamanın öncelenmesi gibi bir usul de takip edilmelidir. Bu tür yapısal değişikliklerin hepsinin uzmanlık gerektiren mahkemeler ile daha başarılı uygulanabilmesi de ihtimal dahilindedir. Bu sebeple daha önce de gündeme gelen Yolsuzluk Mahkemeleri de bir başka seçenek olarak önümüzdedir.
Bahsi geçen hukuki süreçlerde; delillerin toplanabilmesi, paralel ilerleyen ve şikâyete bağlı olabilecek konularda Türkiye’deki verili durum göz önüne alındığında pişmanlık yasasının genişletilmesi ile cezasızlık indiriminin yeniden değerlendirilmesi gerekmektedir. Özellikle KÖİ (Kamu Özel İşbirliği) modeli ile verilen ve uzun dönemli finansman ile borçlandırma siyasetinin bir uzamı haline getirilen sözleşmelerin oluşturulmasında, verilen işlerin uygulamasında meydana gelme ihtimali yüksek usulsüzlüklerin ortaya çıkarılmasında tanıklıkların ve delillerin toplanması için hayati olabilir.
Yolsuzlukla mücadelede yargıya dair reformlara ek olarak vergi sisteminde de değişiklikler yapılmalıdır. Vatandaşların gelirlerini isabetli biçimde belirleyebilmek, servet artışlarını takip edebilmek ve gelir ve servet artışı arasındaki uyumsuzlukları açıklamaya tabi kılmak gerekmektedir. Geçmişte kısa bir dönem için yasalaşan ama yeterli hazırlığın yapılmaması ile uygulanamayan ve Adalet ve Kalkınma Partisi’nin 20 yıllık iktidarının ilk adımlarından biri olarak 2003 yılında kaldırdığı, kamuoyunda “Nereden Buldun Yasası” olarak bilinen düzenlemeye benzer bir çalışma, yeni dönemde ivedilikle gündeme alınmalıdır. Bu bağlamda bilhassa kamu adına karar verme yetkisi olan siyasetçi ve bürokratlar, bunlara ek olarak kamuyla ticari ilişki içindeki sanayici ve tüccarlar vergiye tabi gelirleri ve kayıtlı servetlerindeki artışın ilişkisi açısından özenle incelenmelidir. Aynı şekilde, seçilmiş ve atanmış kamu görevlilerinin gelir ve servetleri kamuoyunu şeffaf bir biçimde bilgilendirmek için bildirim zorunluluğuna tabi tutulmalıdır.
Tüm hukuki, kanuni ve finansal boyutuyla göz önüne alındığında yolsuzluğun sadece rüşvet vermekten öte karmaşık, uzmanlık ve teknik bilgi gerektiren bir durum olduğu aşikardır. Önümüzdeki senelerde hem geçmiş yolsuzlukların ortaya çıkacağı hem de halihazırda tartışmaları olan ilişkilerin daha da sorgulanacağı göz önünde bulundurulursa, yolsuzluk meselesinin bugünün muhalefeti, yarının iktidarı için ne denli önem arz ettiği su götürmez bir gerçektir. Türkiye demokrasisinin yeniden can bulması, artık sistemin bizzat kendisi haline gelmiş yolsuzluklar ağı ile hukuki, kanuni ve finansal araçlarla mücadele edilmesine bağlıdır. Türkiye bir kanun devleti olacaksa, vatandaşları, kurumları ve yöneticileriyle beraber yolsuzluğa karşı kapsamlı bir seferberlik başlatılması artık zaruri hale gelmiştir.
